【재결요지】 이 사건 건축물은 35년전부터 차량진입로를 사용하여 왔고 또한 횡단보도 설치전에 도로점용허가가 적법하게 허가를 받는 등 행정처분을 신뢰하는데 귀책사유 없음에도 피청구인의 공익을 이유로 차량진출입용 도로점용 허가를 취소한 것은 청구인의 신뢰 보호를 해치므로 이 처분은 취소되어야 한다.
【주문】 피청구인은 2011. 6. 13. 청구인에 대하여 한 횡단보도 설치에 따른 도로점용허가취소처분은 이를 취소한다.
【청구취지】 피청구인은 2011. 6. 13. 청구인에 대하여 한 횡단보도 설치에 따른 도로점용허가취소처분은 이를 취소한다.
【이유】 1. 사건의 개요
피청구인은 ○○구 ○○동 488-14 소재 건물(이하 "본 건물") 앞의 ○○동 534-6번지 도로14.53(m²)에 대하여 2008. 12. 31. 청구인에게 차량진출입 용도로 도로점용허가(2009. 1. 1.~2011. 12. 31.)를 하였다. 그런데 서울시(교통운영과)에서는 ○○로 중앙버스차로 사업시행에 따라 2010. 9. 1. 위 차량진출입로부분 도로상에 중앙차로 버스정류장과 연결하는 횡단보도를 설치하였다.
이와 같이 기존의 차량진출입로부분과 중앙차로 버스정류장과 연결하는 횡단보도가 중복하여 설치되어 보행자와 통행차량이 함께 이용하는 위험한 상황이 발생함에 따라 피청구인은 2011. 5. 30. 서울시에 횡단보도를 3m 정도 이설해 달라고 요구하는 청구인의 민원을 통보하였으나 서울시에서 2011. 6. 2. 횡단보도 이설이 어렵다는 회신을 함에 따라, 피청구인은 청구인에게 「도로법」제84조의 규정에 따라 공익성을 고려하여 2011. 6. 13. 도로점용허가를 취소(이하, “이 사건 처분”이라 한다)하였다.
2. 청구인 주장
본 건물은 건축 허가시 주차장 진입로의 점용을 근거로 건축허가를 받았고, 2008. 12. 31.자로 2009년부터 2011년까지 도로 점용허가를 받았다. 피청구인은 횡단보도 설치시 본 건물이 사용하던 주차장 진입로를 편입사용하겠다는 사전양해나 통지를 하지 않았다. 횡단보도 설치 후 본 건물 입주자들이 차량의 진출입이 어렵다는 이야기를 함에 따라 위 횡단보도 설치건의 부당성에 대하여 민원을 제기하자, 피청구인이 서울시 교통운영과에 공문으로 횡단보도 이설을 요청하였으나 어려운 상황이라는 공문이 왔고 결국 일방적으로 본 건물이 정상적으로 사용하던 진입로에 대한 도로점용허가를 취소당하게 되었다. 그러나, 본 건물이 정상적으로 사용하던 진입로에 대한 도로점용허가를 취소하는 것은 부당하고, 또한 취소될 시에 본 건물의 상가임차인들이 주차장을 이용할 수 있는 도로점용이 불가능하게 되는 바, 청구인의 재산권 행사에 심각한 위해를 가져온다.
3. 피청구인 주장
도로관리청은 공공도로 본래의 기능인 보행인과 차량의 안전하고 원활한 소통을 보장하고 통행편의 등 공익을 우선 고려해야 하기에, 기존의 차량 진출입로 부분을 벗어나서 횡단보도를 설치하여 줄 것을 서울시 교통운영과에 수차례 요청하였으나, 이설은 불가하다는 결정을 통보받았기에 횡단보도와 건물부설주차장 차량출입시설이 중복 설치되는 상황이 발생함에 따라 횡단보도 이용시민들에게 큰 위험이 초래되는 상황을 신속히 해소하고자 하였고, 이와 같은 상황을 서울시 도로행정과에 질의하여 확인한 결과 "보도횡단 차량출입시설 허가처리 지침" 제5조 제2항의 규정에 따라 횡단보도와 중복하여 차량출입시설이 설치되는 것은 적합하지 않아 부득이 차량출입을 위한 도로점용허가를 취소하게 되었다.
4. 이 사건 처분의 위법ㆍ부당여부
가. 관계법령
「도로법」제38조, 제83조, 제84조
나. 판 단
(1) 청구인 및 피청구인이 제출한 관계서류에 의하면 다음과 같은 사실을 각각 인정할 수 있다.
(가) 피청구인이 2008. 12. 31. 청구인에게 ○○동 488-14번지 소재 청구인 소유 건물 앞의 도로인 같은 동 534-6번지 14.53㎡에 대하여 차량진출로 용도도 도로점용기간을 2009. 1. 1.부터 2011.12.31. 까지로 하여 도로점용허가를 하였다.
(나) 서울시는 ○○로 중앙버스차로 사업시행에 따라 2010. 9. 1. 위 차량진출입로부분 도로상에 중앙차로 버스정류장과 연결하는 횡단보도를 설치하였는데, 위 횡단보도는 차량진출입로가 설치되어 있는 것을 감안하여 건너편과 다르게 횡단보도의 경계석 전체 부분을 낮추어 차량진출입이 가능하도록 설치되었다.
(다) 피청구인은 2011. 5. 30. 서울시 교통운영과에 횡단보도가 차량진출입로와 겹쳐 건물주차장을 이용하는 차량 출입시 횡단보도 앞에서 다수의 통행인이 상시 신호대기를 위하여 차량진출입로로 보도상에 서있는 관계로 차량진출입시 보행자의 안전과 차량의 안전운행에 상당한 지장을 초래하므로 보행자의 교통사고 예방과 차량의 안전한 진출입을 위하여 별도의 차량진출입로를 확보할 수 있도록 횡단보도를 3m정도 이설하여 줄 것을 요청하는 청구인의 민원을 통보하였다.
(라) 이에 서울시 교통운영과에서는 2011. 6. 2. 피청구인에게 횡단보도 선형이 이중 횡단보도 형태가 되어 보행 시민들의 불편과 자칫 무단횡단 유발로 교통안전상 불리한 상황이고, 횡단보도 전체를 신내 지하차도 방향으로 이설할 경우 외곽방향 중앙정류소의 버스대기공간이 줄어들고 첨두시간 버스교통망이 집중될 경우 교차로내 꼬리물림으로 인한 정체를 유발할 우려가 있으므로 원활한 교통소통과 보행자의 이용동선을 고려하여 횡단보도 이설은 어렵다는 내용으로 회신하였다.
(마) 피청구인은 2011. 6. 10. 청구인에게 2010년도 도로사용료 과납금(427,560원)을 환급하고, 같은 해 6. 13. 도로점용허가를 취소하였다.
(2) 이 사건 처분의 위법ㆍ부당여부에 대하여 살펴본다.
(가) 「도로법」제38조 제1항에 의하면, 도로의 구역에서 공작물이나 물건, 그 밖의 시설을 신설ㆍ개축ㆍ변경 또는 제거하거나 그 밖의 목적으로 도로를 점용하려는 자는 관리청의 허가를 받아야 한다고 규정하고 있고, 「같은 법」 제83조에 의하면, 관리청은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자에게 이 법에 따른 허가나 승인의 취소, 그 효력의 정지, 조건의 변경, 공사의 중지, 공작물의 개축, 물건의 이전, 그 밖에 필요한 처분을 하거나 조치를 명할 수 있다고 규정하고 제1호에서 4조ㆍ제5조ㆍ제34조ㆍ제38조ㆍ제43조ㆍ제45조ㆍ제49조제3항ㆍ제52조ㆍ제58조ㆍ제59조ㆍ제62조 또는 제64조를 위반한 자를 규정하고 있다.
「도로법」 제84조에 의하면, 관리청은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 이 법에 따른 허가나 승인을 받은 자에게 제83조에 따른 처분을 하거나 조치를 명할 수 있다고 규정하고, 제1호내지 제3호에서 도로 상황의 변경으로 인하여 필요한 경우, 도로에 관한 공사를 위하여 필요한 경우, 도로의 구조나 교통의 안전에 대한 위해를 제거하거나 줄이기 위하여 필요한 경우, 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」제4조에 따른 공익사업 등 공공의 이익이 될 사업을 위하여 특히 필요한 경우를 규정하고 있다.
(나) 살피건대, 피청구인이 ○○로 중앙버스차로 횡단보도 설치로 이 사건 건물 부설 주차장 차량진출입로가 중복 설치된다는 이유로 도로점용허가를 취소하였는 바,
이 사건 건축물은 35년전부터 차량진입로를 사용하여 왔고 또한 횡단보도 설치(2010. 9.) 전에 도로점용허가가 적법하게 허가(2008. 12. 31 ~ 2011. 12. 31.)를 받는 등 행정처분을 신뢰하는데 귀책사유 없음에도 피청구인의 공익을 이유로 차량진출입용 도로점용 허가를 취소한 것은 청구인의 신뢰 보호를 해치고,
주변 보도 및 도로 구조상 차량이 진입이 불가하여 건축법이 정한 주차관련 시설을 목적에 맞게 사용할 수 없게 하였고 이로 인한 상가 임차인의 주차불편과 재산권 행사제한 등 청구인의 사익 침해 정도를 감안할 때 이 사건 처분으로 인하여 얻게 되는 공익상의 이익과 청구인이 입게 될 사익을 비교형량을 하더라도 공익이 사익보다 크다 할 수 없으므로 이 처분은 취소되어야 한다.
5. 결론
그렇다면, 청구인의 청구는 이유 있다고 인정되므로 이를 인용하기로 하여 주문과 같이 재결한다.
